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加强考核监管,助力国家生态安全屏障构建

——关于《加强“十三五”国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核工作》的解读
2017-05-02 10:44:22    来源:中国环境报
 2017年2月,环境保护部、财政部联合印发《关于加强十三五国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核工作的通知》(以下简称《十...

 2017年2月,环境保护部、财政部联合印发《关于加强“十三五”国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核工作的通知》(以下简称《“十三五”工作方案》),为“十三五”时期国家重点生态功能区县域生态环境保护工作提供基本遵循。作为《“十三五”工作方案》的附件,同时印发了《国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核实施细则(试行)》和《国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核现场核查指南》,明确了“十三五”国家重点生态功能区县域生态环境质量监测、评价与考核的技术方法。为深入了解文件出台的背景、主要内容和具体实施要求等,记者采访了环境保护部监测司、财政部预算司有关负责人,对此进行详细解读。

  问:查阅近几年环境保护部发布的《全国环境监测工作要点》,发现2011年这项工作首次以环境监测新领域列入年度工作任务,请简单介绍一下这项工作的背景和由来?

  答:党的十七大提出要到2020年基本形成主体功能的国土空间开发格局,2010年国务院发布《全国主体功能区规划》,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域,其中重点生态功能区属于限制开发区,主要承担生态产品生产及生态防护功能,限制大规模高强度工业化城镇化开发。为加强重点生态功能区生态环境保护,2008年中央财政设立重点生态功能区转移支付。2009年,环保、财政两部门联合启动国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价考核研究工作,主要目的是评价国家转移支付资金对县域生态环境保护的效果。2009年~2010年完成了技术方案研究论证,2011年完成试点监测考核评价,2012年起正式开展考核评价。截止到2017年,已连续完成了6次考核,依据考核结果累计对200余个县域转移支付资金奖惩调节,建立了“花钱问效,无效问责”的国家重点生态功能区转移支付资金奖惩机制,在督促地方政府切实加强生态环境保护方面发挥了重要的导向作用。

  问:中央财政设立重点生态功能区转移支付的主要目的是什么?转移支付范围如何确定?截止到目前这项转移支付的资金量有多少,覆盖多少县域?

  答:根据预算法及财政部制定的重点生态功能区转移支付办法等相关文件,重点生态功能区转移支付属于一般性转移支付,转移支付资金纳入地方政府公共预算管理,用于提高国家重点生态功能区等生态功能重要地区所在地政府的基本公共服务保障能力;资金主要用途为保护生态环境和改善民生,不得用于形象工程、楼堂馆所建设和竞争性领域,最终目标是保障国家生态安全,促进生态文明建设。

  重点生态功能区转移支付范围主要为《全国主体功能区规划》中限制开发的国家重点生态功能区和京津冀协同发展、“两屏三带”、海南国际旅游岛等生态功能重要区域所属县,以及其他生态功能重要区域所属县级行政单元。

  截止到2016年,国家累计下达重点生态功能区转移支付资金近3100亿元,转移支付县域有725个,其中近71%的县域为国家扶贫开发重点县或连片贫困县;根据生态功能类型分为防风固沙、水土保持、水源涵养和生物多样性维护4种类型。

  问:请简单介绍一下国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核工作的技术方法体系?

  答:这项工作的技术方法体系主要从考核评价指标体系、考核评价方法和监测技术手段3个角度来解释。(1)考核指标体系。围绕管理需求,建立了以生态环境质量评价为目标,将生态环境保护结果(效果)与保护过程相结合的考核指标体系,整个指标体系由两部分构成,一部分为技术指标,用于定量评价县域生态环境质量状况,体现生态环境保护结果(效果);另一部分为监管指标,用于反映地方政府在生态环境保护方面开展的工作和取得的成效,体现生态环境保护过程。

  技术指标由自然生态指标和环境状况指标组成,其中自然生态指标表征自然生态本底状况,从生态功能、生态类型组成和生态胁迫3个角度构建指标体系,重点突出防风固沙、水土保持、水源涵养和生物多样性维护4种功能类型的差别化;环境状况指标从水、空气等环境要素质量和污染物排放与治理两个角度构建指标体系。

  监管指标包括生态环境保护管理、自然生态变化详查、人为因素引发的突发环境事件3个指标,其中生态环境保护管理从生态保护制度、措施、成效、监管能力等方面设立具体评价指标;自然生态变化详查主要评价局部区域特别是诸如自然保护区、生态保护红线区等生态敏感区内人为活动引发的自然生态变化,主要通过高分卫星遥感或无人机遥感监测识别;人为因素引发的突发环境事件主要反映县域内出现的突发性环境污染事件或生态环境违法案件情况。

  在项目实施过程中,考核评价指标体系遵循使用一套、预研一套的研究思路,紧密结合环境管理新需求进行优化调整,《“十三五”工作方案》为第三版指标体系,将在2018年考核工作中启用。

  (2)考核评价方法。为突出生态环境质量改善的环境管理目标,建立了以生态环境动态变化为核心,保护结果与保护过程综合评价为主体的考核评价方法,这一方法突出地方政府在生态环境保护方面所取得的成效,消除由于自然条件差异而导致的考核结果差别。

  考核结果体现为生态环境质量动态变化值,为便于管理使用,建立了生态环境变化分级标准,按照数值大小分为变好、基本稳定和变差3个等级,并且将变好、变差进一步细分为“轻微”、“一般”和“明显”3类,形成了三等七类的考核标准,以此作为每年度中央财政重点生态功能区转移支付资金奖惩调节主要依据。

  生态环境质量动态变化值以技术指标为基础计算,比较考核年与对照年的动态变化值;然后综合3项监管指标的评价值并形成最终考核评价结果。

  (3)考核技术手段。这项工作采用天—空—地一体化的技术方法,综合日常监管、例行监测、卫星巡查、无人机抽查和现场核查等多种技术手段,依托国家环境监测网业务与技术体系,建立了重点生态功能区县域生态环境监测网络,并且每年随着转移支付县域增加而不断扩增。

  日常监管主要将环境保护部各司局的监管业务诸如环境政策落实、生态创建、突发环境事件、环境违法案件、生态破坏事件、环保督查督办等作为考核内容之一。例行监测是指依托国家环境监测网的业务与技术体系,对考核县域自然生态状况每年开展高分遥感监测,布设水、土、气等环境质量监测点位,按照国家统一的技术方案开展监测。卫星巡查和无人机抽查是指每年对所有考核县域局部区域自然生态变化进行卫星遥感全覆盖比对,识别变化位置和面积,对于敏感区域或矿产资源开发引发的变化利用无人机遥感进行详查。现场核查由国家和省级环保、财政部门联合开展,作为每年常态性业务之一,派技术专家对考核县域开展全方位的检查与调研,详细了解县域生态环境保护状况与存在问题,掌握各类数据资料的可靠性和准确性。

  问:请问两部委联合制定印发《“十三五”工作方案》目的是什么?

  答:党的十八大以来,党中央、国务院把生态文明建设和环境保护摆上更加重要的战略位置,作出了一系列重大决策部署,制定了《生态文明体制改革总体方案》《生态环境监测网络建设方案》等重要文件,形成了生态文明体制改革“1+6”制度框架。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求加快补齐生态环境短板,将生态环境质量总体改善列为全面建设小康社会目标。

  为适应国家生态文明体制改革要求,“十三五”环保工作也有重大调整,提出以改善生态环境质量为核心,打好水土气污染防治三大战役,确保2020年生态环境质量总体改善的总体目标。环境监测体制机制也有较大变化,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理;落实《生态环境监测网络建设方案》,实现生态环境监测全面设点、全国联网;推动国家环境质量监测事权划分与事权上收等。

  为适应“十三五”国家环保工作核心与改革措施,2016年6月,在环境保护部部长陈吉宁、副部长翟青指示下,环境保护部组织中国环境监测总站、环境保护部卫星环境应用中心、中科院地理所等单位启动了《“十三五”工作方案》研究与编制工作。研究组历时半年时间,前后修改10余稿,并广泛征求财政部预算司以及环境保护部各业务司局、各督查中心和涉及考核任务的28个省环保厅局意见和建议,最后报请环境保护部部长陈吉宁审定批准后于2017年2月由两部委联合印发实施。

  问:请问《“十三五”工作方案》中考核指标体系有哪些主要变化?

  答:考核指标体系的调整和优化一是进一步突出生态环境质量改善为核心的管理理念,二是要融入“十三五”国家生态环境管控措施,如生态保护红线区划定、重点生态功能区县域产业准入负面清单以及水、土、气十条的实施与考核等。主要包括:(1)优化调整技术指标。在环境状况指标中,将原指标体系有关污染排放与治理相关的3个指标“污染源排放达标率”、“主要污染物排放强度”和“城镇污水集中处理率”调入生态环境保护与管理监管指标;同时增加土壤环境质量指数指标;空气质量监测指标按照新修订的《环境空气质量标准》(GB3095-2012)由原来3项污染物增加至6项污染物。在自然生态指标中,将原指标体系“受保护区域面积比”指标改为“生态保护红线等受保护区域面积所占比例”,受保护区域类型纳入生态保护红线区面积。(2)优化调整监管指标。在生态环境保护管理监管指标中,将原指标体系的5个一级指标(生态环境保护制度与生态创建、生态保护与建设工程、生态环境监管能力与环境基础设施建设、转移支付资金使用、县域考核工作组织管理)调整为4个(生态保护成效、环境污染防治、环境基础设施运行、县域考核工作组织)。在二级指标中增加了“生态环境保护与治理支出”、“县域产业结构优化调整”(重点考核重点生态功能区县域产业准入负面清单制定与落实)、“农村环境综合整治”、“环境空气自动监测站运行与联网”。在人为因素引发的突发环境事件中,增加了“公众环境投诉”内容,针对“12369”环保热线群众举报的环境污染或生态破坏案件的受理情况。

  问:生态环境监测是这项工作的重要内容,请问《“十三五”工作方案》中对生态环境监测工作有哪些调整?

  答:在这项工作中,技术指标数据主要通过监测获得,如自然生态指标中需要对县域林、草、水域湿地、耕地、建设用地等类型开展监测;环境状况指标中地表水质、集中式饮用水水源地水质、环境空气质量、土壤环境质量均通过环境监测手段获得。《“十三五”工作方案》对生态环境监测工作的调整主要有两方面:一是环境质量监测点位级别进一步提升,所有点位全部按照国控和省控点位管理。原有的监测点位如地表水质点位分为国控、省控、市控以及县控4种类型,分级管理分级监测,县级自行监测占相当比例,在考核压力下,行政干预数据质量的冲动较大。在《“十三五”工作方案》中,地表水质监测断面/点位根据《“十三五”国家地表水环境质量监测网设置方案》(环监测[2016]30号)进行调整,其余断面/点位全部设为省控点位;县域集中式饮用水水源地水质监测点位全部设为省控点位;环境空气质量监测点位除属于1436个国家城市环境监测的点位外,其余全部设为省控点位;土壤环境质量监测点位全部来自环境保护部正在部署的国家土壤环境监测网。

  二是监测工作组织模式有所调整。按照环境监测事权划分原则,国控点位由国家组织监测和质控,省控点位由省级环境保护主管部门组织监测和质控。自然生态遥感监测由国家统一组织实施,主要委托第三方社会化机构开展监测。

  问:现场核查在这项工作中有何作用?现场核查结果如何应用?

  答:现场核查是这项工作的重要环节,因此《“十三五”工作方案》以附件形式印发现场核查指南,作为对新版指标体系的配套文件。现场核查主要目的为:一是全面了解国家重点生态功能区县域生态环境保护状况和存在问题,为国家环境管理和转移支付政策调整完善提供第一手材料;二是督政,督促县级党委政府切实履行生态环境保护主体责任,实施国家主体功能区战略,推动国家重点生态功能区建设,加大生态环境保护投入,不断改善生态环境质量,促进国家生态安全屏障形成。

  现场核查分为国家核查和省级核查两类,其中国家核查的重点是针对考核结果变好和变差的县域,由环境保护部和财政部共同组织实施,核查结果用以佐证或修正生态环境变化考核评价结果。省级核查由省级环保、财政部门共同实施,作为每年度常态性工作,在国家现场核查指南基础上,根据各地实际制定省级现场核查指南,核查结果主要作为对生态环境保护管理监管指标的评价依据。

  问:《“十三五”工作方案》提到要加强重点区域考核,能否详细说明一下?

  答:重点生态功能区转移支付的县域主要位于我国生态安全屏障区、江河源头区以及生态环境脆弱亟需限制人类开发并加强保护的区域,生态地位均非常重要。但是其中有些区域直接关系国家生态安全,诸如《全国主体功能区规划》提出的由青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带组成的“两屏三带”国家生态安全格局区域。还有一些区域如福建、贵州、江西等国家生态文明试验区,担负着生态文明体制创新、制度供给和模式探索、完善生态文明制度体系的重任,要实现生态环境质量改善和绿色发展,为国家全面推动生态文明建设提供可复制推广的制度成果和经验模式。对于这些地区的县域要加强考核力度,实施更严格的考核标准,实现差别化精准化考核,通过考核促进地方政府加强生态环境保护,推动绿色发展。

  总之,《“十三五”工作方案》将进一步推动国家重点生态功能区县域生态环境保护力度,不断改善生态环境质量,促进国家生态安全战略格局的形成。

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